Dilema Pajak sebagai Sumber Pendanaan dan Stimulus Investasi

Pasalnya, kinerja investasi Indonesia kalah jauh dibandingkan negara-negara tetangga di Asia, antara lain investasi India yang tumbuh 30 persen, Filipina 38 persen, dan bahkan Malaysia 51 persen. Berbelitnya perizinan dan tumpang tindih aturan dinilai Jokowi masih menjadi penghambat investasi masuk ke Indonesia.

Tak selang berapa lama, Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati mempertanyakan efektivitas dari pelaksanaan kebijakan tax allowance dan tax holiday. Bukannya menarik investasi baru, alih-alih yang terjadi kebijakan itu sepi peminat dan bahkan sepanjang 2017 tak ada satu pun investor baru yang memanfaatkannya.

Dasar hukum pemberian fasilitas pajak oleh pemerintah tertuang di Pasal 31A Undang-Undang Nomor 36 Tahun 2008 tentang Pajak Penghasilan (PPh).

Aturan ini kemudian diturunkan melalui aturan pelaksana berupa Peraturan Pemerintah Nomor 9 Tahun 2016 tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2015 tentang Fasilitas Pajak Penghasilan untuk Penanaman Modal di Bidang-Bidang Usaha Tertentu dan atau di Daerah-Daerah Tertentu.

Tax allowance merupakan insentif keringanan pajak yang secara teknis diatur melalui Peraturan Menteri Keuangan (PMK) Nomor 89/PMK.010/2015 tentang Tata Cara Pemberian Fasilitas Pajak Penghasilan untuk Penanaman Modal di Bidang-bidang Usaha Tertentu dan/atau di Daerah-daerah Tertentu serta Pengalihan Aktiva dan Sanksi bagi Wajib Pajak Badan Dalam Negeri yang Diberikan Fasilitas Pajak Penghasilan.

Bentuk keringanan pajak yang ditawarkan meliputi (1) pengurangan penghasilan neto sebesar 30 persen dari jumlah Penanaman Modal selama 6 (enam) tahun atau masing-masing 5 persen per tahun; (2) penyusutan yang dipercepat atas aktiva berwujud dan aktiva tak berwujud; (3) pengenaan PPh atas dividen yang dibayarkan kepada Wajib Pajak luar negeri selain bentuk usaha tetap di Indonesia sebesar 10 persen atau tarif yang lebih rendah menurut perjanjian penghindaran pajak berganda yang berlaku; (4) kompensasi kerugian yang lebih lama dari 5 (lima) tahun tetapi tidak lebih dari 10 (sepuluh) tahun.

Akan tetapi, tidak semua pelaku usaha bisa mendapatkan fasilitas tax allowance. Pemberian fasilitas dibatasi hanya untuk penanaman modal dengan kriteria tertentu di 145 segmen usaha yang menjadi fokus pengembangan industri nasional. Adapun kriteria calon penerima tax allowance adalah nilai investasi tinggi, tingkat serapan tenaga kerja besar, serta memiliki tingkat kandungan lokal lebih dari 20 persen.
 
Adapun tax holiday diatur lebih lanjut dalam PMK Nomor 103/PMK.010/2016 tentang Perubahan Atas Peraturan Menteri Keuangan Nomor 159/PMK.010/2015 tentang Pemberian Fasilitas Pengurangan Pajak Penghasilan Badan.

Dalam beleid tersebut pemerintah diberikan diskresi untuk memberikan fasilitas pengurangan PPh paling sedikit 10 persen hingga maksimal 100 persen atas penanaman modal baru di bidang usaha tertentu dan untuk jangka waktu tertentu.

PMK ini menegaskan fasilitas tax holiday dapat diberikan untuk kurun waktu 5 (lima) sampai 15 (lima belas) tahun dan dapat diperpanjang hingga 20 tahun untuk proyek yang dinilai strategis bagi perekonomian Indonesia atau maksimal hingga 25 tahun khusus di Kawasan Ekonomi Khusus (KEK).

Kriteria dan persyaratan yang harus dipenuhi calon investor untuk bisa mendapatkan tax holiday lebih ketat lagi dibandingkan tax allowance. Pertama, hanya calon investor yang berstatus sebagai Wajib Pajak baru dan merupakan pelaku industri pionir di 9 (sembilan) sektor usaha prioritas yang dapat mengajukan permohonan tax holiday. Itu pun dengan syarat mempunyai rencana penanaman modal paling sedikit Rp 1 trilliun dan memenuhi ketentuan Debt Equity Ratio (DER) 4:1.

Selain itu, calon investor harus berstatus badan hukum (pengesahan sejak/setelah 15 Agustus 2011) dan membuat pernyataan penempatan dana di perbankan di Indonesia paling sedikit 10 persen dari rencana penanaman modal.

Adapun 9 (sembilan) bidang usaha prioritas yang  menjadi sasaran tax holiday adalah industri logam dasar; industri pengilangan minyak; industri kimia dasar organik dari minyak bumi dan gas; industri mesin; industri peralatan telekomunikasi; industri pengolahan hasil pertanian; industri maritim; industri manufaktur di KEK, dan proyek infrastruktur ekonomi selain Kemitraan Pemerintah Swasta (KPS).

Evaluasi

Namun, ruang fiskal yang setiap tahunnya dicadangkan pemerintah untuk tax allowance dan tax holiday menjadi terkesan mubazir, jika tidak ingin dikatakan sia-sia. Sebab, respons pelaku usaha terhadap fasilitas perpajakan ini sangat minim, apalagi memanfaatkannya.

Kalau pelaku usaha ditanya alasannya tidak tertarik untuk memanfaatkan tax holiday atau tax allowance, jawabannya relatif serupa dari tahun ke tahun. Lagi-lagi persoalan utama yang membuat pemodal enggan mengambil tawaran pemerintah itu adalah prosedur untuk mendapatkannya tidak mudah dan berbelit-belit.

Mayoritas pelaku usaha mengatakan, kriteria usaha dan persyaratan untuk mendapatkan tax allowance—apalagi tax holiday—terlalu sulit untuk bisa dipenuhi calon investor. Selain itu juga tidak ada sesuatu yang baru seperti yang diminta oleh industri hilir.

Dengan kata lain, fasilitas fiskal yang ditawarkan pemerintah tidak sesuai harapan dunia usaha. Bahkan, tidak jarang apa yang dijanjikan tidak sesuai dengan kenyataan.

Terlihat masih ada ego sektoral yang membuat antar-institusi saling tarik ulur kebijakan. Kenyataan ini selalu memunculkan pertanyaan, apakah pemerintah benar-benar serius ingin memberikan insentif fiskal?

Kalau ditanya lebih lanjut, sebenarnya faktor atau tantangan apa yang paling krusial bagi pelaku usaha? Jawabannya pasti tidak jauh dari birokrasi yang berbelit-belit, keterbatasan infrastruktur, jaminan pasokan energi, dan kepastian hukum.

Sebab, bagi mereka, semua persoalan itu merupakan penyebab mahalnya ongkos ekonomi atau biaya berusaha di Indonesia.

Pemerintah bukannya tidak sadar bahwa resep obat yang diberikan ke pemodal untuk mengatasi penyakit high cost economy tidaklah tepat. Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati menduga tak lakunya tax allowance dan tax holiday karena insentif yang dibutuhkan investor kemungkinan besar bukan itu.

Untuk itu, sudah seharusnya kebijakan insentif fiskal dievaluasi dan dikaji ulang. Evaluasi bukan hanya soal bobot insentif, melainkan juga syarat dan prosedur administrasi, serta dampaknya terhadap penerimaan Negara dan perekonomian.

Kompetisi pajak global

Mitsuhiro Furusawa, Deputy Managing Director IMF, ketika menyambangi Jakarta pada pertengahan 2017, mengingatkan Pemerintah Indonesia untuk mengantisipasi ekses yang timbul dari pemberian insentif pajak secara berlebihan.

Liberalisasi perdangangan yang ditandai dengan integrasi ekonomi dan investasi lintas batas dinilai menghasilkan efek samping yang tidak diinginkan.

Tak hanya soal maraknya aksi perencanaan pajak agresif oleh perusahaan multinasional dan regional, dampak lain yang juga patut diwaspadai adalah terjadinya persaingan agresif antar-negara demi memperebutan investasi melalui pemberian berbagai insentif dan pembebasan pajak.  

Terkait hal ini, OECD dalam beberapa tahun terakhir rutin melakukan kajian untuk mengukur efek buruk dari harmful tax competition dari setiap keputusan investasi di sektor finansial dan konsekuensinya terhadap perpajakan.

Dalam kesimpulannya, praktik-praktik perpajakan yang dianggap berbahaya (harmful tax practice) merupakan akibat dari adanya rezim perpajakan prefensial yang berbahaya (harmful preferential tax regime) dan surga pajak (tax haven).

Terdapat empat kebijakan fiskal di Indonesia yang turut menjadi bahan kajian OECD, yakni yang terkait dengan insentif pajak untuk perusahaan terbuka, tax allowance, tax holiday, dan Kawasan Ekonomi Khusus (KEK). Kabar baiknya, empat kebijakan insentif tersebut tidak termasuk dalam daftar harmful tax practices.

Walaupun tidak masuk dalam lingkup harmful tax practices, obral insentif pajak yang diberikan Pemerintah Indonesia bisa dipandang oleh negara lain sebag kebijakan yang tidak fair dalam memperebutkan modal. Kebijakan-kebijakan itu dikhawatirkan akan dibalas oleh negara lain dengan menurunkan tarif pajak sehingga dapat memicu perang tarif.

Belakangan, kekhawatiran ini menjadi tren global, di mana banyak negara seperti berlomba-lomba menurunkan tarif pajak serendah-rendahnya (race to the bottom), seperti yang terakhir dilakukan oleh Amerika Serikat (AS). Hal itu merupakan gambaran dari penggerusan basis pajak akibat masifnya praktik pengalihan keuntungan ke negara-negara tax haven.

Isu base erosion and profits shifting (BEPS) kemudian menjadi momok bagi otoritas pajak di seluruh dunia, tak terkecuali di Indonesia. Kendati Negara-negara G20 dan OECD sepakat untuk memerangi BEPS, antara lain dengan meredam perang tarif pajak, mau-tidak mau setiap negara terbawa arus kompetisi jika tidak ingin merugi sendirian.

Indonesia pun saat ini menghadapi dilema untuk menentukan pilihan kebijakan perpajakan yang paling realistis.

Kalau alasannya untuk menjaring modal, apakah pajak satu-satunya alasan pemodal untuk investasi? Kalau daya saing investasi yang jadi alasan, apakah obral tax allowance dan tax holiday yang tak laku belum cukup menjadi pelajaran?

Demikian pula jika tujuannya untuk menghindari wajib pajak melakukan profit shifting, mau seberapa rendah tarif pajak ditekan untuk meredam aksi itu? Jika semua itu diakomodir lewat pajak, sebenarnya tanpa sadar negara sedang diarahkan untuk menghapus pajak pada akhirnya.

Kalaupun tetap dipaksakan, yang terjadi neraca fiskal makin tak sehat karena didominasi oleh utang. Fenomena ini sebenarnya sudah terlihat dalam beberapa tahun terakhir, yaitu target penerimaan pajak tak tercapai dan sebaliknya nominal utang yang ditarik semakin bertambah.

Kembali ke beberapa permasalahan mendasar yang selalu dikeluhkan wajib pajak, terutama pelaku usaha—yaitu soal birokrasi yang rumit, keterbatasan infrastruktur, jaminan pasokan energi, dan kepastian hukum—, penyakit utamanya sudah jelas. Karena itu, obat yang diracik harus disesuaikan dengan kebutuhan.

Kalau lagi-lagi penerimaan pajak yang dikorbankan, dikhawatirkan negara akan kehabisan sumber daya untuk menjadikan anggaran sebagai stimulus perekonomian.